人口趋势与挑战◆■★■◆■。人口流失县城主要分布在东北、西北等地区◆■■■★★，由于资源枯竭、产业衰退等原因，人口持续外流■◆■◆★★，经济萎缩◆★★◆。这类县城面临财政压力大、基础设施利用率低、公共服务难以维持等严峻挑战■■★。

　　就业创业服务优化是实现稳就业的重要抓手。■◆◆★“建设富有活力的创新城市”，鼓励创业带动就业。县域层面可建设规范化零工市场■★■◆，提供“即时快招■■”服务★★◆★◆★，满足灵活就业需求。实施“返乡创业”行动计划，提供高额创业担保贷款，吸引外出务工人员回乡创业。建立产业工人培训基地，开展◆◆★★“订单式”技能培训，提高劳动者就业能力。这些措施既能解决企业用工需求★★■，又能促进居民稳定就业，形成良性循环。

　　核心定位。人口流失县城应实事求是地采取◆◆★◆★★“精明收缩”策略◆◆，优化空间布局■★★◆，保障基本公共服务，避免无效投入和资源浪费■★■★★。这一定位体现了尊重规律、实事求是的科学态度，为这类县城提供了务实的发展思路。

　　土地管理制度改革是优化空间资源配置的核心。“更加注重集约高效”■■◆◆★★，要求提高土地利用效率。县域层面可推行“增减挂钩★■”政策，将农村闲置建设用地指标调剂到县城使用。开展◆◆★“标准地★★■◆◆◆”改革，明确用地标准和产出要求★■■■★◆，提高土地效益。探索“混合用地”模式，促进功能复合和集约发展★■★。灵活的土地政策能够满足城镇化多样化的用地需求，同时守住耕地保护红线★★。

　　“分类推进”原则，是对县域城镇化发展思路的重大创新。2022年《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》将县城科学划分为五种类型■■，并明确了差异化的发展路径。此次会议再次强调◆★★“分类推进”★◆★★■★，既是对既有政策的延续，更是在新形势下赋予了新的内涵和要求。

　　财政金融支持创新是解决资金瓶颈的关键◆■。要◆★◆◆■■“转变城市工作方法■★◆”，创新投融资机制。县域层面可建立多元化投入机制，通过PPP模式吸引社会资本参与城镇化建设。设立县域城镇化发展基金★■■★，重点支持基础设施和公共服务项目。探索■★★◆“项目收益债”等新型融资工具，盘活存量资产◆★■★。北京◆■◆★◆、郑州等地通过REITs、专项债等方式筹集保障房资金的做法值得借鉴。创新的财政金融工具能够缓解政府资金压力，提高资源配置效率。

　　相较于传统城镇化模式◆■，2025年中央城市工作会议提出的新型城镇化道路，在理念、路径和重点上均实现了创新突破◆◆★，呈现出鲜明的时代特征和中国特色■★。

　　产业支撑不足是制约县域城镇化的首要瓶颈。产业是城镇化的根本动力，缺乏产业支撑的城镇化难以持续■★。目前★■★■，许多县域产业层次低、链条短、同质化严重，难以创造足够的就业岗位和税收来源。截至2025年4月的最新统计■★★■■，全国◆◆★■“千亿县”（GDP总额为10.5万亿元■◆◆■，占全国GDP总量的7.8%）总数达到‌62个‌◆■★★★◆，主要集中在江苏、浙江、福建■■■■、山东等东部省份，中西部地区多数县域产业基础薄弱。会议敏锐地指出这一问题■★★，强调要■★★★“转变城市发展动力★★■，更加注重特色发展★■★”，为县域产业培育指明了方向★■◆◆■★。

　　中央城市工作会议将★★“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设■★★■”置于七大重点任务之首，凸显了县域在新型城镇化战略中的关键地位。深入理解这一战略定位，把握“分类推进”的方法论，是科学谋划县域城镇化发展路径的前提和基础◆■。同时■■■，深入理解本次会议的创新内涵，对于准确把握会议精神■■■、有效推进县域城镇化至关重要。新型城镇化的这些创新内涵，在县域层面有着更为丰富的实践意义。县域作为连接城乡的关键节点◆★■◆■◆，其城镇化质量直接影响着城乡融合发展水平和农业农村现代化进程。通过分类推进县域城镇化，不仅可以有效缓解“大城市病◆◆■◆”，更能改善“新市民”生活状况■★，并为乡村振兴聚集资源要素◆■★★◆，可谓一举多得■★◆■◆。

　　时隔十年，中央再次召开高规格的城市工作会议。这次会议是我国城市发展进入新阶段的关键时期召开的一次具有里程碑意义的会议◆★■。十年来★■◆★◆，我国城镇化率达到67%◆◆★■★◆、9.44亿人生活在城镇，19个城市群承载全国75%的人口、贡献了85%左右的国内生产总值。我国城市发展既有城镇人口数量★◆■■★、经济承载能力、城市基础设施的硬指标，也有具体而实在的居民获得感幸福感安全感■■★，深刻诠释了“坚持把城市作为有机生命体系统谋划◆■■■”的内涵。与此同时，城市发展面临的挑战也日益凸显◆■★◆■■。资源环境约束趋紧◆★◆■、“城市病”问题突出◆■◆★■★、发展不平衡不充分等矛盾亟待解决★◆。在这一背景下，会议围绕建设“现代化人民城市”的目标，对我国城市未来发展进行了全面部署★■■，释放了强烈的城市发展转向的政策信号■★■★◆■。

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　　中央城市工作会议2025年7月14日至15日在北京举行★◆■，本次会议系统阐述了“现代化人民城市★★★◆”的建设理念，明确提出从规模扩张向存量提质的◆★■★■“五大转变”，同时，针对城市工作部署了七大重点任务，为新时期城市工作提供了根本遵循。基于“分类推进◆★◆”原则◆◆，落实中央城市工作会议精神◆◆◆，探索“建设现代化人民城市◆◆■”的新型城镇化县域实践路径，深入分析我国县域城镇化的战略定位，提出针对县域城镇化的差异化发展策略与实施路径，最后从产业就业支撑体系★■★◆■、人口市民化提质工程★★■★★、空间格局优化行动、城乡融合发展实验、绿色低碳转型路径■■◆★★、体制机制创新保障等方面探讨保障措施，为推动县域新型城镇化高质量发展提供系统解决方案。

　　“多规合一◆◆■■■◆”实施是科学布局县域空间的基础★■◆■■。“着力优化现代化城市体系◆◆■★★”★■★，提高规划科学性。县域层面应编制国土空间总体规划，划定“三区三线”（城镇空间、农业空间◆★、生态空间以及城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线）■■◆★★◆，强化空间管控。推行“单元控规+地块图则”管控模式，提高规划精细度。建立规划“留白”机制★◆◆★■，预留5%-10%弹性发展空间，增强规划适应性。科学的规划能够引导县域空间有序发展◆■，避免粗放扩张◆◆■★◆■。

　　低碳生活方式推广是全民参与环保的重要形式。★◆★◆■“建设崇德向善的文明城市◆★■★◆”★■◆，倡导绿色生活。县域层面可开展绿色家庭、绿色学校、绿色社区创建活动★★，培养环保意识。推广新能源汽车和公共交通，减少私家车使用。实施垃圾分类制度，促进资源回收利用。绿色生活方式的普及能够从源头减少资源消耗和环境污染，形成全社会参与环保的良好氛围。

　　实施路径。一是生态保护修复。实施山水林田湖草沙系统治理，提高生态系统质量。二是生态产业发展。发展生态农业、生态旅游★◆■、健康养老等环境友好型产业。三是生态价值实现◆★。探索碳汇交易、生态补偿等机制■■◆◆，将生态优势转化为经济优势★◆★■。四是绿色基础设施建设。推广可再生能源利用★■、绿色建筑等技术，降低资源消耗和环境影响。

　　要素市场化配置是破除城乡二元结构的突破口。“促进城乡融合发展■◆★■◆”，要求畅通要素流动。县域层面可建设农村产权交易中心，推动集体经营性建设用地入市◆★★，盘活农村资源。开展宅基地★■◆◆“三权分置”改革试点，保障农户权益的同时放活使用权◆◆★。建立城乡统一的建设用地市场，实现同地同权同价。这些改革能够增加农民财产性收入，增强进城能力，同时为县城发展提供土地要素支撑。

　　生态基础设施建设是改善环境质量的重要手段★★。“建设绿色低碳的美丽城市”，强调生态环境保护◆◆■■。县域层面可构建“通风廊道+生态湿地+绿道网络”复合系统，优化生态空间格局★◆★◆。建设分布式能源站，提高可再生能源利用比例至25%以上，减少碳排放。推行◆◆■★“海绵城市”建设标准，确保建成区30%以上面积达标，缓解内涝问题。良好的生态环境是最普惠的民生福祉，也是县城可持续发展的基础。

　　第四，治理现代化是新型城镇化的重要保障。会议提出要“转变城市工作重心，更加注重治理投入”，构建多元共治的城市治理体系，提升精细化治理水平。这一要求反映了城镇化进程中的深刻转变★★◆★。从重“硬件”建设向“软硬并重”转变，从政府单一管理向多元主体协同治理转变。在县域层面，治理现代化体现为两个重点■◆★。一是推动治理重心下移、资源下沉◆★◆，增强基层治理能力。二是运用数字化手段提升治理效能◆★★■★，解决群众急难愁盼问题。会议特别强调要“用好市民服务热线等机制◆◆，高效解决群众急难愁盼问题”，这为县域治理提供了具体抓手■◆◆■。

　　住房保障体系完善是稳定新市民居住的重要保障★◆★。“加快构建房地产发展新模式”★◆◆，强调保障性住房建设。在县域层面◆★★，可采取多种方式满足不同群体住房需求。针对低收入群体，建设保障性租赁住房，租金控制在市场价的60%以下；针对新就业大学生和技能人才■■◆，提供人才公寓或购房补贴；针对改善性需求，优化商品住房供应结构■◆★◆■◆。郑州通过专项债筹资100亿元收购存量商品房转化为保障房，慈溪试点配售型保障房（售价低于市场价30%）等做法提供了有益借鉴。

　　绿色产业体系培育是实现“双碳”目标的经济支撑。要★◆“转变城市发展动力”，培育绿色新动能。县域层面可发展循环农业◆■◆★，推广种养结合模式，减少面源污染■★■◆。培育环保产业，推动废弃物资源化利用★■★。开发生态旅游产品，打造绿色消费场景。绿色产业既能保护环境，又能创造经济价值◆★★■，是实现生态与经济双赢的有效路径。

　　考核评价体系优化是引导科学发展的重要指挥棒。◆★◆◆■★“五个转变”，要求改革传统考核方式。县域层面可建立差异化考核指标，根据县城类型设置不同的考核重点。引入第三方评估和社会满意度调查，增强考核客观性。强化质量效益和生态环保指标权重，淡化GDP增速考核。科学的考核体系能够引导地方政府树立正确政绩观，推动城镇化高质量发展。

　　实施路径。一是空间布局优化。引导人口和功能向县城中心集中，减少分散投入。二是存量资产盘活。改造利用闲置建筑和土地，提高资源利用效率。三是基本服务保障。确保教育、医疗★★、养老等基本公共服务可及性。四是特色产业培育◆■◆■◆。立足本地资源培育适宜产业，增强内生动力。

　　“分类推进”的核心要义在于尊重规律◆■★◆★★、因地制宜★◆■■，避免■■■★★“一刀切★■◆”和同质化发展◆■★◆◆。我国县域数量众多、情况各异，必须根据区位条件、资源禀赋、发展阶段等因素，科学确定不同类型县城的发展方向和重点任务◆◆★■■。明确反对过去“摊大饼”式的粗放发展和盲目扩张，强调要“把握城市发展规律”■★★★，考虑城市的承载能力和区域协调发展。这种精细化◆■■■、差异化的方法论，体现了实事求是的思想路线和精准施策的治理智慧■◆★★■。

　　体制机制障碍也阻碍了县域城镇化的健康发展。城乡二元体制导致要素流动不畅，农村产权制度改革滞后影响农民进城意愿，财政事权不匹配制约县城公共服务能力提升。■■★“转变城市工作方法◆■★◆◆，更加注重统筹协调”，要求打破部门分割和区域壁垒■■◆★★■，为破解体制机制障碍提供了方法论指导◆■★◆。

　　核心定位。农产品主产区县城应立足农业资源优势★■◆◆◆★，重点发展农产品加工★◆■◆★、流通和相关服务业◆■★★★，成为现代农业综合服务中心。这一定位要求这类县城不能盲目追求工业化■★◆◆■■，而应围绕农业产业链延伸和价值提升做文章。

　　特色产业集群培育是县域城镇化的经济基础。要“转变城市发展动力，更加注重特色发展◆◆★■★★”，避免产业同质化竞争★■◆■★。县域层面可实施“一县一业”精品工程，每个县重点培育1-2个主导产业，形成差异化竞争优势◆★■■■◆。建设县域产业创新中心，推动传统产业智能化改造，提高产品附加值和竞争力◆◆■★■。

　　公共服务均衡化是实现共同富裕的重要内容★★★◆★★。“更加注重以人为本”，要求推进公共服务均等化★★。县域层面可推动教育联合体和医共体建设，促进优质资源下沉乡村。建立城乡统一的居民基本医疗保险和养老保险制度，消除保障差异。建设综合性文化服务中心，丰富群众精神文化生活。公共服务均衡化能够增强农村居民获得感，减少进城被动性，使城镇化更加健康可持续。

　　围绕★★“人民城市人民建★◆◆■■★、人民城市为人民◆■◆★★”的核心理念◆◆，将党的二十大提出的建设宜居、韧性★◆★★■■、智慧城市的目标具体化为七大重点任务。一是优化现代化城市体系◆★，发展组团式、网络化的城市群和都市圈，分类推进县域城镇化。二是建设富有活力的创新城市，精心培育创新生态◆■◆◆◆，发展新质生产力。三是建设舒适便利的宜居城市，优化城市空间结构，补齐公共服务短板◆■★，提升生活品质◆★■★■◆。四是建设绿色低碳的美丽城市，推动绿色转型，改善生态环境■★，提升城市生物多样性。五是建设安全可靠的韧性城市◆◆★◆，增强风险防控能力，保障城市安全运行。六是建设崇德向善的文明城市，传承历史文脉，提升文明素养■★★■。七是建设便捷高效的智慧城市，创新治理手段◆◆◆★，解决群众急难愁盼问题。这七大重点任务构成了建设“现代化人民城市”的坚实支撑，既延续了2015年会议★★★◆“内涵提升”的核心命题◆★■★◆◆，又在十年实践基础上进一步聚焦深层变革。

　　实施路径。一是产业链条延伸。围绕主导产业向上下游延伸★◆★◆◆■，增强产业链控制力。如福建晋江从鞋服制造向设计研发、品牌营销等高附加值环节拓展。二是技术创新驱动★■◆★★◆。建设产业创新中心，推动传统产业智能化改造。如浙江永康五金产业通过数字化改造提升竞争力◆★。三是品牌价值提升。加强区域品牌建设，提高产品附加值和市场认可度。如山东章丘打造★■★★■◆“章丘铁锅”区域品牌★◆◆◆。四是产城融合发展。按照“以产促城、以城兴产”思路◆■■◆★★，优化产业空间布局和生活服务配套◆■■。

　　核心定位◆■★。专业功能县城应当聚焦优势领域，做精做专◆◆◆，努力成为全国甚至全球市场的“单项冠军”◆★★■■。这一定位强调专业化、特色化发展，避免盲目多元化导致的资源分散和竞争力下降。

　　资源禀赋与功能定位。农产品主产区县城通常位于粮食、蔬菜、水果等农产品优势产区★★★◆◆◆，农业资源丰富◆■★★■◆，生态条件良好◆■★★★■。这类县城的核心功能是服务农业生产和农村发展■★■，保障国家粮食安全和重要农产品供给。

　　核心定位。重点生态功能区县城应以生态保护为首要任务★★◆★，在保护前提下适度发展生态旅游★◆■■★、康养等绿色产业★◆■◆，探索生态产品价值实现机制★■■◆。这一定位要求这类县城必须坚持生态优先■■◆◆、绿色发展，走出一条不同于传统工业化的新路。

　　第三，特色化发展路径是新型城镇化的又一显著特征。会议多次强调要“更加注重特色发展”■■★◆◆◆，尊重地域差异，避免★★◆★◆◆“千城一面■★◆★◆”■★★◆。这一导向直指过去城镇化进程中存在的同质化问题，鼓励各地立足资源禀赋和发展基础，走差异化、特色化发展道路◆★◆◆★■。对于县域而言，特色发展尤为重要。全国区位条件★◆■、资源禀赋■★★、发展阶段各不相同★★■■■，必须分类指导、精准施策。县城发展应避免追求■■◆★★◆“全能选手★◆■■”，而要努力成为“单项冠军”，在特定领域形成比较优势和核心竞争力。

　　基于中央城市工作会议“分类推进”的原则要求，针对不同类型县域的特点和问题，需要制定差异化的城镇化策略。科学地分类施策是提高县域城镇化质量和效率的关键，也是避免资源错配和政策失效的重要保障。本部分将结合会议精神和各地实践，系统阐述五类县域城镇化的发展定位、实施路径和典型案例■■。

　　县域在我国城镇体系和国家现代化进程中具有不可替代的特殊地位。从历史维度看■◆★■★，县制起源于春秋，定制于秦朝，历经两千余年而延续至今，正如司马迁所言“郡县治，天下无不治★◆■”。从现实维度看■★◆■◆◆，县域在城乡协同发展中发挥着承上启下的枢纽作用——向上承接大中城市的辐射，向下引领乡村经济发展★◆。我国县域已经成为推动区域协调发展的重要力量。然而，与这一战略地位不相匹配的是，我国县域城镇化率尚不足40%，远低于全国67%的平均水平，形成了明显的■◆■◆“城镇化洼地”。

　　第二■◆★★，城乡融合发展理念是新型城镇化的重大创新。会议明确提出要“促进城乡融合发展”，打破城乡二元结构，推动要素平等交换和公共资源均衡配置。这一理念超越了传统的“城市主导、乡村从属”思维★★◆，强调城乡功能互补、共生共荣。在县域层面◆★，城乡融合意味着县城要发挥■◆■★“乡头城尾”的关键作用◆■■★◆，向上承接大中城市辐射，向下带动乡村发展◆★◆■，形成“城市—县城—乡村”的协调发展格局。统计显示■★，全国2846个县域（包括1867个县和977个市辖区■■◆◆◆★、1个特区、1个林区）常住人口约7★■◆.48亿，占全国总人口比重超过53%，县域经济总量已占全国GDP的近40%★◆，这一庞大体系的有效激活对于实现共同富裕目标具有战略意义。

　　第一◆◆■◆，质量优先的发展导向构成了新型城镇化的核心特征。会议明确要求从“有没有★◆■◆■■”转向“好不好”■◆■★，更加注重发展质量和可持续性■■■★■。这一转变意味着城镇化评价标准将发生根本性变化：不再单纯追求城镇化率的数值增长◆★◆，不再片面强调城市规模扩张■◆，而是更加关注城镇化进程中人的实际获得感◆★，更加注重城市功能完善和品质提升★■◆■。城市发展要服务于“人的全面发展与高品质生活”■■★◆，这一定位使城镇化回归到◆■■“以人为本■■★★◆★”的本质。在实践中，质量优先体现为公共服务均等化、生活环境宜居化、城市治理精细化等多维度的全面提升■★■■。

　　将中央城市工作会议精神转化为县域城镇化的生动实践，需要构建系统完备的实施路径和保障机制。基于会议提出的★★“五大转变◆◆◆★”和七大重点任务■■，结合县域发展实际，本部分将从人口市民化■★■★◆■、产业支撑、空间优化、城乡融合和绿色转型五个维度◆★■■，提出具体可行的实施方案★■◆■◆，并探讨相应的体制机制创新★◆，为推动县域城镇化高质量发展提供全方位支撑。

　　营商环境持续改善是激发市场活力的关键因素。★◆◆◆★■“转变城市工作方法■◆★，更加注重统筹协调”，要求优化政府服务。县域层面可推进★★◆“一网通办◆■■”改革，实现企业开办、不动产登记等事项“一次办结”。建立企业诉求快速响应机制，确保问题及时解决◆★。降度易成本，严禁违规收费和变相审批★■★。良好的营商环境能够增强企业投资信心，促进产业集聚发展。

　　韧性安全能力建设是保障城市运行的前提。“建设安全可靠的韧性城市■★■◆”，提高风险防控能力◆★★。县域层面应开展基础设施安全排查，对老旧管网进行改造升级，消除安全隐患◆◆★。建立自然灾害监测预警系统，提高应急处置能力◆◆◆。规划建设应急避难场所和物资储备设施■■◆，增强抗灾能力。安全是发展的底线，只有筑牢安全基础，城镇化才能行稳致远★■。

　　户籍制度改革深化是推进农业转移人口市民化的关键举措。“继续推进农业转移人口市民化”◆★★★，破除制约人口自由流动的制度障碍。在县域层面，应全面取消县城落户限制★■◆★◆■，实行“零门槛”准入，降低农业转移人口进城门槛。同时◆★■★■■，建立■◆“居住证+积分”相结合的梯度赋权机制，根据居住年限、社保缴纳等情况逐步赋予公共服务权利，实现平稳过渡。浙江德清等地实施的农村“三权分置”改革（保障农民进城后土地承包权、宅基地资格权、集体收益分配权不变）有效消除了农民进城顾虑★◆◆，值得推广。

　　实施路径◆■■。一是农产品精深加工■★★◆◆。发展粮食、果蔬、经济作物、畜禽等农产品加工业，提高附加值■★◆★■★。如河南漯河发展肉制品加工形成双汇等龙头企业◆★★◆；定西市陇西县的中草药种植◆◆■，做成全国重要的中药材主产区。二是冷链物流建设。完善农产品仓储保鲜冷链设施，减少产后损失。如山东寿光建设大型农产品冷链物流园区◆◆。三是农村电商培育。发展农产品电商◆■★■◆，拓展销售渠道■★★◆★★。如江苏沭阳的花木电商年交易额超百亿元。四是农业科技服务■■◆★★。建设农业科技园区和推广体系，提高农业生产效率。

　　产业特征与发展基础。专业功能县城通常在某一特定产业或领域具有突出优势■★■★，形成了较强的专业集聚效应和市场影响力。如江苏扬州杭集镇的牙刷占全球市场份额35%以上，全球每3支牙刷中至少有1支产自杭集◆★■■。丹阳的镜片产量占全国75%、全球50%◆■◆★■。这类县城的核心竞争力在于专业化程度高、产业链完整★■■◆◆★、市场占有率高。

　　基础设施一体化是缩小城乡差距的基础条件。“统筹生产、生活、生态三大布局”■★，推进基础设施均衡配置。县域层面可实施“县域交通网加密工程”★◆，实现行政村公交通达率100%，方便群众出行。建设“县域水网”，提高农村自来水普及率至94%以上■◆★★★★，保障饮水安全★◆★。推进“数字县域”建设◆◆◆■，实现5G网络乡镇全覆盖★◆★★，缩小数字鸿沟。基础设施一体化能够有效降低城乡生活条件差距，促进融合发展。

　　会议将县城定位为城镇化◆■“重要载体★◆◆”，主要基于三方面战略考量■★◆★。首先，这是缓解“大城市病”、优化城镇化空间布局的客观需要。我国区域人口分布极不平衡■★◆■■◆，一二线%的土地面积★◆■◆■◆，吸纳了约5.46亿人口★◆■★，占全国总人口（14★◆■◆■.08亿）‌38.78%◆★◆★◆，导致交通拥堵◆◆■★◆★、房价高企、环境污染等“城市病■■★★■”日益严重★■。推进县域城镇化，有助于疏解大城市过密功能■■■★◆，促进人口和产业合理分布，形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局★★★★。其次■◆◆，这是改善“新市民★◆■◆■■”生活、推进农业转移人口市民化的现实选择★■■◆。我国户籍人口城镇化率（49◆■★.7%）与常住人口城镇化率（67.0%）之间存在17.3%的缺口，主要构成以农民工为代表的■★■★◆“新市民”群体。这部分人群虽然在城镇工作和生活，但难以平等享受城镇公共服务■◆◆，处于★■■★◆“半城镇化★■◆”状态。县域城镇化成本较低、文化相近■★★，更有利于农业转移人口就近市民化，实现真正的身份转换和社会融入。第三◆★■，这是聚集资源要素、助力乡村振兴的必由之路。县城作为连接城乡的纽带，能够有效聚合人才、产业、技术等要素，并通过辐射带动作用促进乡村发展和农业农村现代化★★◆◆■■。农民在县城就业既可获得较高收入，又能兼顾家庭和农田，实现“离土不离乡”的兼业模式，这种“缓冲带”作用对于平稳推进乡村振兴具有重要意义。

　　生态价值与约束条件。重点生态功能区县城通常位于重要生态屏障区或生态敏感区，承担着水源涵养、水土保持、生物多样性保护等重要生态功能。这类县城的发展受到严格的生态保护限制◆◆★■★■，传统工业化路径难以适用。

　　基础设施短板是县域城镇化的另一制约因素。长期以来★■★★◆★，我国市政公用设施投资向大城市倾斜，县城人均市政投资仅为城市的二分之一左右。许多县城道路■◆★◆■◆、供水、排水、环保等设施老化严重，教育■◆■★■★、医疗★■★★■◆、养老等公共服务质量不高，难以满足居民高品质生活需求。将■■★■■“着力建设舒适便利的宜居城市”作为重点任务，正是针对这一短板提出的解决方案。

　　五类县城的发展定位■■★★◆★、策略■■、路径与政策重点虽有不同★◆★■■，但都贯穿着★★“以人为本”的共同主线。无论是承接功能的周边县城，还是精明收缩的人口流失县城★■◆■，最终目标都是提高居民生活质量和幸福感。在具体实施过程中★★◆★■★，还需要根据各县实际情况灵活调整，避免机械套用分类标准。同时，县城的类型也可能随时间变化而发生转换，需要动态调整发展策略◆■◆★。

　　公共服务均等化是增强县城吸引力的核心内容◆◆★■◆。将★■◆“建设舒适便利的宜居城市”作为重点任务，强调补齐公共服务短板。县域层面可实施“教育医疗双提升计划”◆■★■◆，确保每县至少建设1所三级医院和1所优质高中，缩小与大城市的公共服务差距■◆■■。同时，建立“新市民服务包★◆■◆”，涵盖就业培训◆■★■■、住房保障、子女教育等12项基本服务◆★★◆◆◆，解决农业转移人口的后顾之忧。数据显示，2024年全国县级医院达标率达87%以上，较2015年提升42个百分点，表明县域公共服务能力已有显著提升◆■★，但仍需持续加强。

　　我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这一判断构成了新时代城市工作的逻辑起点，意味着我国城市发展理念和模式将发生深刻变革。为适应这一形势变化◆★★，会议创造性地提出了■■◆★■“五大转变★★◆◆◆”的战略要求。一是发展理念转变，从以经济规模为主导转向“以人为本”■★★★◆，更加注重人的全面发展与高品质生活。二是发展方式转变，从粗放扩张转向集约高效，更加注重城市内涵式发展。三是发展动力转变，从同质化竞争转向特色发展，更加注重挖掘和培育城市独特优势◆◆■■★■。四是工作重心转变，从重建设轻管理转向建管并重■★★★■★，更加注重治理投入和精细化服务。五是工作方法转变◆★◆◆，从单打独斗转向协同联动，更加注重统筹协调和系统推进★★◆★◆。“五大转变”深刻揭示中国城市发展将从规模扩张转向全面高质量发展新目标，城市将成为中国式现代化的重要空间载体；中国城市发展将从以经济为主导转向以人民为中心，提高人民群众的获得感、幸福感将成为城市工作者的重要奋斗目标。这“五大转变”环环相扣，共同指向一个核心——城市价值回归“服务于人的全面发展与高品质生活”的本源。

　　数字治理能力提升是实现精细治理的技术支撑。“建设便捷高效的智慧城市”，提高治理效能。县域层面可建设◆◆■★“城市大脑”，整合各部门数据资源，实现一网统管。推广“随手拍■★◆■■◆”等公众参与平台，及时发现和解决问题◆★。用好市民服务热线，建立诉求快速响应机制。数字化治理能够降低行政成本，提高服务效率，增强群众满意度。

　　县城品质提升是增强吸引力的直接手段。将◆■★■“建设舒适便利的宜居城市◆■”作为重点任务■◆◆◆★◆，强调提升生活品质。县域层面可开展“县城更新双百工程”，改造100个老旧小区■★★◆■、建设100个口袋公园，改善居住环境。实施“畅通县城”行动，提高公交站点500米覆盖率至90%以上★★★◆◆■，缓解交通拥堵。推进★★★◆“无废县城”建设■★◆■★，实现生活垃圾回收利用率35%以上，改善环境卫生。这些◆◆“小而美”的微更新项目投资少★■、见效快，能够显著提升居民获得感。

　　人口“流而不留■★”是县域城镇化的独特现象。约2/3的县域务工人员处于“城乡双栖◆◆■◆”状态，常年往返于县城和农村之间，未能真正融入城市生活。这种★■◆◆“半城镇化◆■◆”状态既降低了城镇化质量★■◆★◆，也制约了消费潜能释放■★。会议强调“继续推进农业转移人口市民化◆◆”，正是要解决这一深层次问题。

　　区位特征与发展优势。大城市周边县城通常位于都市圈或城市群范围内，与核心城市距离适中，交通联系便捷。这类县城最大的优势是能够承接中心城市的产业外溢和功能疏解◆◆，分享中心城市的基础设施和公共服务资源。数据显示，我国62个“千亿县”中◆★■，有相当比例属于大城市周边县城，如江苏昆山■★◆★★★、浙江义乌等。

　　通过以上五个维度的系统推进和体制机制的有力保障■■★■◆★，县域城镇化必将沿着“以人为本”的高质量发展道路稳步前行，为实现中国式现代化奠定坚实基础◆★■★■。需要强调的是★★，各地在实施过程中必须立足实际、因地制宜，避免生搬硬套，真正走出一条符合本地特点的新型城镇化道路。（作者：通振远）

　　实施路径■★★◆★。一是交通互联互通。构建与中心城市的快速交通体系，推进轨道交通延伸、城际公交一体化，缩短时空距离。如上海周边的昆山◆■★◆◆、太仓等县城通过地铁延伸实现与主城区的无缝衔接。二是产业协同配套。围绕中心城市主导产业◆★■，发展配套制造业和生产性服务业。如北京周边的固安县重点发展电子信息、航空航天等产业配套。三是功能互补共享■■■◆。承接中心城市疏解的教育、医疗、养老等功能，提升公共服务水平。如广州周边的佛山市南海区引入多家三甲医院分院◆■★■■■。四是居住环境优化。建设高品质居住社区，吸引中心城市人口定居★★★。如杭州周边的德清县通过优美环境和较低房价吸引杭州外溢人口。

　　核心定位。大城市周边县城应定位为中心城市的“配套伙伴”，重点发展配套产业和服务功能★◆◆■，疏解中心城市过密人口和功能★■◆◆■。这一定位要求这类县城不能简单模仿中心城市的发展路径，而应立足比较优势■★★■■★，在都市圈分工中找到自己的独特位置。